详析《地方政府债券发行管理办法》

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12月18日,财政部发布《地方政府债券发行管理办法》(下称《办法》),《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)(以下合称《办法(2015)》)同时废止,本文将从定义、期限、额度、信息披露、资金用途等角度详析本《办法》。

一、正本清源,重新定义

《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)已经颇为过时,不适用我国的国情以及现在的债券市场。其中,关于专项债券的定义,已和当今语境下的地方政府专项债券有很大的出入,如今市场语境下的地方专项债券,是依据2017年财政部发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)产生的,指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券,着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。

所以,本次《办法》是对一般债券、专项债券的重新定义,一般债券是为没有收益的公益性项目发行,主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行,以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

二、延长期限,减缓压力

《办法》对地方债发行期限提出了以下规定:

1、地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素,合理确定债券期限结构。

2、地方财政部门可结合实际情况,在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式。

3、地方财政部门应当均衡一般债券期限结构,充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限,专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的,可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行,也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。

在此前的《办法(2015)》中,曾就地方债的发行期限提出过明确要求:对于专项债券,《办法(2015)》规定的期限为“1年、2年、3年、5年、7年和10年”,且“7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%”。对于一般债券,《办法(2015)》规定的期限为“1年、3年、5年、7年和10年”,且“单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%”。

地方债券自2015年发行以来,以3、5、7年期限为主,在2019年陆续已经进入还本阶段,将在2021年达到高峰,这就将造成较大的债务压力。取消地方债发行期限的限制,一方面有利于保证专项债券融资期限与项目资金需求结构相匹配,降低期限错配风险,防止资金闲置浪费。另一方面也标志着我国的地方债券正式进入长期化时代,将综合考虑未来若干年的财政情况,科学调整债券规模,既避免债务过于集中,导偿债压力激增,又可以通过债务长期化减缓当下地方财政的压力。

三、明确额度,分类管理

《办法》指出,地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

新增债券额度是指当年新增债券的额度;再融资债券额度是指对到期一般债券或专项债券进行展期、发行债券进行置换的接续发行额度;置换债券额度是指通过地方债券形式对存量政府债务进行置换的债券。

额度内发行地方政府债券,有利于政府债务的大局调控及债券的总额控制。分类管理则可以让财政部对地方债务的压力进行更科学的调整,通过不同类别的债券额度,对地方政府存量债务、新增投资、到期债券压力进行科学的调控。

四、加强信披力度,推行市场化机制

相比之前的法律规定,本次《办法》提出了多条规定,进一步加强了对信用评级和信息披露工作的管理。

在信用评级方面,《办法》提出,首次评级后,信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级,在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级,并公布跟踪评级结果。

在信息披露方面,《办法》提出,专项债券应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。地方财政部门应当在地方政府债券发行定价结束后,及时披露债券发行结果。地方财政部门应当及时披露地方政府债券发行相关信息,对披露文件的合规性、完整性负责。

在监督检查方面,《办法》强调,登记结算机构、承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构和人员应当勤勉尽责,严格遵守职业规范和相关规则,对弄虚作假、存在违法违规行为的,财政部将向地方财政部门通报。地方财政部门在组建承销团或选择第三方专业机构参与地方政府债券相关工作时,应当予以负面考虑。涉嫌犯罪的,依法移送有关国家机关处理。

在地方债券逐渐完善的过程中,信息公开将起到至关重要的作用,既是通过信息公开倒逼地方政府的规范管理、加强资金的使用效率,也是促进地方债券的流动性。

五、允许更改资金用途、接续发行融资

《办法》提出:债券发行后确需调整债券资金用途的,地方财政部门应当按程序报批,经省级人民政府或省级人大常委会批准后及时披露相关信息。同时,也允许专项债券项目在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资,使得未来专项债券资金的使用将更加灵活、更加符合实际情况。

之前的法律规定要求地方专项债券“专款专用”,但如果项目出现变化或资金出现剩余就很难进行处理,也容易造成资金沉淀、财政资金的浪费。新规定的突破既能避免专项债券出现期限错配问题,又能从根本上提高专项债券资金促进基建投资的效果。

六、首提地方债取消情形

相较《办法(2015)》,此次《办法》规定,“地方财政部门披露债券发行时间后,因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时,应当按规定提前向财政部报告,并向市场披露推迟或取消发行信息。”首次提出地方债取消发行相关要求,符合地方债市场发行大趋势。

本文作者:江苏义行律师事务所 陈洁律师

供稿:江苏义行律师事务所

编辑:佟雨晴

审核:邵珠刚

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